Дмитрий Нечаев, доктор политических наук: "Региональные эксперты предложили алгоритм противодействия бюрократическим «отпискам»"

На социальное самочувствие граждан, большинства групп и слоев общества не могут не влиять экономические трудности, которые возникли вследствие экономических санкций стран Запада по отношению к России. Вследствие этого политическое руководство страны Правительство РФ проводит политику экономии в расходовании бюджетных средств, сокращая в том числе некоторые социальные программы и переходя к неолиберальным принципам предоставления социальных услуг. Этот аспект также влияет на настроение и общую атмосферу в стране.

В рамках реализации исследовательского проекта «За честные ответы»*, который позволил выявить серьезные тромбы во взаимодействии власти в части бюрократических отписок на письменные обращения граждан и структур гражданского общества, авторы проекта и эксперты единодушны в своем мнении. Масштаб бюрократических проявлений стал не меньше, а ветви и уровни власти во многом не заинтересованы в становлении эффективной обратной связи. Это, в свою очередь, порождает неудовлетворенность действиями власти.

Выявить и направить в нужное русло во многом помогут гражданские инициативы и проекты с использованием новых информационных технологий. Конкретная направленность этих проектов, форматы и технологии противодействия бюрократическим проявлениям изложены в данном аналитическом материале.

Когда идет речь об институте СМИ, то в рамках существующих сегодня реалий следует иметь ввиду три его сегмента: традиционные медиа (печатные и электронные), новые медиа («место прописки» новых медиа – Интернет») и социальные сети. Именно в соединении этих составляющих и образуется данный институт, позволяя работающим в нем профессионалам быть задействованными в особой среде – журналистике. Именно она «может и должна создавать среду для равноправного диалога между различными социальными группами – сколь не велики они и не отличны по идеям, целям и организации, – в ходе которого могут разрешаться социальные противоречия и конфликты».

Существующие российские практики решения социальных проблем в обществе, которые ставят и граждане, и неправительственные организации – это широкий спектр вопросов, в решении которых принимают участие органы МСУ, региональной и федеральной власти. Перечень этих проблем достаточно широк, начиная, к примеру, от ценообразования тарифов в сфере ЖКХ, незаконной вырубки деревьев до проблем разработки никелевых месторождений вопреки мнению жителей территории и вопросов с массовым явлением региональных компаний с офшорной юрисдикцией.

Вместе с тем далеко не все поступающие социальные проблемы от граждан и структур гражданского общества решаются властью или попадают в поле ее зрения для последующего решения. Причину данного явления раскрывают западные исследователи С. Хилгартнер и Ч. Л. Боск, объясняя ее тем, что социальные проблемы являются не отражением объективных условий, а предполагаемой ситуацией, на которую «наклеивается» ярлык» проблемы на аренах публичного дискурса и действий. Соответственно, общественное внимание является сугубо «дефицитным ресурсом, распределяемым посредством конкуренции в системе публичных арен». Именно на этих публичных аренах, по мнению исследователей, происходит обсуждение, отбор, определение, формулировка, драматизация, оформление и представление общественности социальных проблем.

Мониторинг бюрократических отписок власти на обращения граждан, представителей неправительственного сектора и СМИ, мнения экспертов, высказанные ими в ходе проведения исследовательского проекта «За честные ответы», позволил авторам с опорой на теорию сформулировать стратегию, тактическую схему и технологии противодействия бюрократическим проявлениям в последовательной иерархии.

Политическая стратегия поведения акторов в этой ситуации отвечает на вопрос «что делать?». Отвечая на этот вопрос, авторы формируют четкую цель: граждане, структуры гражданского общества и СМИ в практиках взаимодействия власти посредством письменных обращений могут добиться от органов власти и управления ответа по существу.

Данная стратегия подкрепляется и выводом О.Н. Кочевой, которая отмечает, что «мы как-то привыкли обращаться в органы власти как просители, рассчитывать на милость и смиряться с отказом. Это не верно! За последние годы в нашей стране принята масса законов, которые вменяют в обязанность чиновникам рассматривать обращения граждан, отвечать на запросы, давать разъяснения и консультации. Если чиновники не соблюдают эти требования – их можно привлечь к административной и дисциплинарной ответственности».

Что же касается тактических схем, то они представляют собой ответ на вопрос «как делать?», исходя из правоты своих действий. И в этом отношении следует понимать, что закон на стороне заявителей, и «чиновник обязан ответить вам в положенный срок и по существу. Вы можете добиться наказания за нарушение своих прав».

Примером последовательного и эффективного решения вопроса, связанного с социальной справедливостью в отношении воронежских компаний с офшорной юрисдикцией, могут служить технологии противодействия бюрократизму, реализованные конкретными СМИ. По оценкам экспертов, ежегодные потери для областного бюджета от деятельности таких компаний составляет 7 млрд рублей, по оценкам правительства Воронежской области, ущерб составляет 2 млрд рублей. Однако вне зависимости от разницы в цифровых показателях решение данной проблемы влияет на публичное общее благо, поскольку возврат этих средств в бюджет позволил бы решить ряд важных вопросов, к примеру, со строительством новых инфраструктурных учреждений в регионе.

Инициаторами письменного обращения в правительство Воронежской области стали газеты «Экономика и жизнь – Черноземье» и «Экономика и жизнь – Русь», обратившиеся с просьбой о проведении серьезного расследования в отношении 120 воронежских бизнес-структур, имеющих офшорную юрисдикцию.

Первое обращение в правительство Воронежской области (письмо было направлено на имя первого заместителя губернатора Воронежской области А. Ревкова) было проигнорировано, и вопреки закону ответ не был предоставлен. Воронежская областная Дума, в адрес которой было направлено письмо с просьбой провести депутатское расследование в соответствии с региональным законом от 2007 года, ограничилась формальной отпиской.

Предпринятые редакциями действия в отношении поставленного вопроса о воронежских компаниях с офшорной юрисдикцией могли бы стать своего рода алгоритмом (последовательностью шагов) в противодействии бюрократическим проявлениям. И выглядеть он мог бы следующим образом.

1. «Драматизация проблемы». Определение нужного публичного ракурса в подаче поставленной проблемы на различных коммуникационных площадках.

Применительно к вопросу о деофшоризации это означало обратить внимание органов власти и управления на несколько аспектов:

• первое явление связано с масштабной оптимизацией известными лицами в уплате налогов и сборов, фактически экспроприирующими серьезную долю областного бюджета;
• второе явление – вывод собственности и капиталов в офшорную юрисдикцию. Причем в последнем случае полученные денежные средства с населения и юридических лиц обналичиваются через фирмы-однодневки и выводятся за границу, где присваиваются владельцами и учредителями предприятий. При этом только часть из них реинвестируется обратно в региональную экономику;
• третье явление связано с наличием государственной поддержки ряда вышеназванных предприятий, что в зеркале общественного мнения никак не отражает национальный государственный интерес в поддержке и развитии таких предприятий.

2. «Создание коалиций». Приглашение к взаимодействию в решении проблемы участников из различных публичных сфер: других СМИ, региональных экспертов, гражданских активистов. При этом приглашение может быть как явное, так и неявное, опосредованное в публичной сфере.

Применительно к рассматриваемому примеру приглашение не было явным. Поднятая тема в силу своего резонансного звучания вызвала широкий общественный резонанс и отклики других СМИ, политических партий, экспертов и общественных деятелей.

Так, откликнулись публикациями следующие структуры:

Портал «Четыре пера» («Саботажники»)

Официальный сайт Воронежского регионального отделения КПРФ («Шкурники-офшорники»)

Официальный сайт компании ООО ТД «Химстар» («Список воронежских компаний, работающих в офшорах – среди них немало сахарных заводов и элеваторов»)

Портал «Полит.ру» («Воронеж без берегов»)

Портал «РИА Воронеж» («Сергей Дуканов: 120 воронежских бизнес-структур имеют офшорные корни»)

Газета «Берег» («Более 120 воронежских компаний заплатят налог с прибыли иностранных «дочек»)

Портал «Блокнот-Воронеж» («Какие воронежские компании работают в офшорах») и др.

3. «Подвозка снарядов». Концентрация информационных и других политических ресурсов на ключевых направлениях в достижении целей.

В рассматриваемом примере концентрация ресурсов предполагала задействование информационно-коммуникационных ресурсов заинтересованных в решении вопроса деофшоризации структур.

4. «Выявление мишеней». Выбор объекта или объектов для их последовательного таргетирования.

Применительно к рассматриваемому вопросу объектами обращений стали правительство Воронежской области в лице первого заместителя губернатора А. Ревкова, курирующего данное направление, и Воронежская областная Дума как орган власти, имеющий законное право проведения депутатского расследования.

5. «Таран стены бюрократизма». Осознание участниками проекта и широким общественным мнением бюрократизма как некого общественного зла, мешающего коммуникациям власти и общества.

6. «В одну точку из всех орудий». Последовательное и многократное инициирование письменных и устных обращений, включая открытый дискурс с первыми лицами территорий.

В рамках рассматриваемого примера председатель редакционного совета регионального делового издания «Экономика и жизнь – Черноземье» на встречах губернатора Воронежской области с руководителями СМИ дважды поднимал вопрос о деофшоризации экономики региона.

7. «Правило прецедента». В случае позитивной реакции власти, выражающейся в ответах по существу или решении вопросов, закреплении результатов в публичном политическом пространстве с дальнейшей зачисткой каналов коммуникации от «бюрократических тромбов».

Решение вопроса деофшоризации, фактически включенного в региональную информационную повестку дня конкретным СМИ, после успешного преодоления бюрократических препонов в определенном смысле стало прецедентом конструктивного взаимодействия сторон.

8. «Улица с двусторонним движением». Формирование по итогам эффективного оппонирования с властью партнерской модели власти и общества в конкретных российских регионах.

Реализация проекта «За честные ответы», в котором системно интегрируется весь массив жалоб и обращений граждан, общественных объединений и средств массовой информации. Реализации данного проекта могут мешать и помогать два серьезных сегмента. Первый сегмент – наличие сил, которые условно можно разделить на четыре группы:

1. союзники в реализации проекта, к которым можно отнести и участников реализации проекта;

2. сочувствующие, т.е. представители СМИ и неправительственного сектора, разделяющие подходы проекта;

3. нейтральная сторона, представители которой не разделяют идею проекта, не препятствуют ему;

4. противники проекта, представители которой прямо или косвенно мешают продвижению массива обращений юридических и физических лиц.

У каждой из вышеназванных сторон имеются собственные цели и интересы, и не исключено, что на последующих этапах реализации проекта между сторонами могут возникать и конфликтные ситуации, и складываться взаимодействие.

Вторым сегментом в реализации проекта «За честные ответы» являются внешние факторы, которые либо препятствуют реализации, либо способствуют ее воплощению. Эти факторы, в свою очередь, можно разделить на четыре составляющих:

1) наличие или отсутствие у органов власти и управления заинтересованности в продвижении конкретной инициативы в массовом масштабе;

2) присутствие или отсутствие опорных ресурсов для реализации инициативы;

3) наличие инфраструктуры и иных условий общественной поддержки в тех или иных регионах, т.е. наличие сторонников реализации инициативы, имеющиеся информационные, политические, кадровые и т.д.;

4) наличие или отсутствие каналов донесения информации до лиц, принимающих решения.

В совокупности вышеназванные сегменты либо создают условия для масштабной реализации проекта, либо нет. В целом же следует признать, что реализация проекта «За честные ответы» требует кластерного подхода, который, по оценкам экспертов, представляют собой формирование сети единомышленников из числа активных представителей гражданского общества, готовых придерживаться выбранной позиции, независимо от рисков и издержек.

Граждане и представители структур гражданского общества, которые имеют серьезную цель не только направить письменное обращение или жалобу, но и добиться поставленной цели по ее разрешению, вне зависимости от масштаба конкретной проблемы, должны иметь в виду, что в общественных практиках стран, имеющих развитое гражданское общество, имеются приемы (образцы), которые способствуют достижению поставленной цели. Если говорить по существу, то в данном случае два таких образца могут быть не только применимы в условиях современной России, но и помочь как в достижении разных целей, так и в достижении поставленной цели.

1. Создание для решения той или иной проблемы общественного движения, которое по своей природе является гражданской инициативой одного конкретного дела. Это движение может быть как официально зарегистрировано, так и не зарегистрировано. Но при этом его вес и влияние не будут приуменьшать ни сами участники, ни органы власти и управления. Данное движение имеет свое название, свои слоганы, имеет своих активистов и своих ньюсмейкеров. Движение, как правило, рассчитано на определенный временной срок и обладает определенным источником общественной силы. По мере сопротивления органов власти и управления решению той или иной проблемы участники заражаются энергетикой и активно привлекают в это движение новых участников, которые усиливают влияние общественного движения посредством своих публичных убеждений.

Данное движение помогает формировать мнение по тем или иным поставленным вопросам, оно активно привлекает референтных лиц, которые, не являясь участниками данного движения, активно высказывают экспертное мнение. На разных этапах движение использует как разовые методы убеждения, так и массовые. При этом зачастую участники движения организуют широкий общественный дискурс по решению поставленной проблемы, включающий круглые столы, семинары, акции.

Общественные движения одного дела считают завершенной свою работу только при достижении поставленной цели. Безусловно, участники данного движения записывают это в свой актив и используют в дальнейшем.

2. Проведение широких общественных кампаний. Стоит иметь в виду, что отправной точкой в организации такой кампании является четкое желание участников данного проекта в определенном изменении позиций и технологий решения вопроса со стороны власти и управления. Безусловно, такая кампания имеет определенные этапы, осуществляется с привлечением группы общественников и направлена на лоббистское воздействие на органы власти и управления с целью решения проблемы или комплекса проблем.

При проведении подобного рода кампаний считается серьезным успехом, если на сторону участников кампании становится широкое общественное мнение. В этом случае сами участники и социальные группы, которые разделяют цели кампании, становятся единым актором с четкими целями и позицией. В этом случае органам власти сложно блокировать решения данного вопроса и отвечать отказом. Соответственно, при проведении общественных кампаний промежуточной целью является достижение компромисса, когда проблема включается в информационную повестку дня и требует решения. Высшей точкой успеха, конечно, является разрешение поставленной участниками проблемы.

Универсальная система процедуры тиражирования эффективного опыта предполагает наличие следующих принципов:

1. алгоритмизация;
2. «кейсовое обеспечение»;
3. обобщение и перенормирование имеющегося опыта;
4. структурное описание тиражируемого опыта.

Применительно к данному проекту алгоритм процедур и операций по противодействию бюрократическим проявлениям власти с подробными иллюстрациями кейсового обеспечения были рассмотрены выше. Что же касается обобщения имеющегося опыта, то достаточно подробно ознакомиться с ним можно на общероссийских, межрегиональных и региональных порталах по реализации одного из направлений общественного контроля.

Работа граждан, общественных объединений и СМИ с интерактивными площадками в сети интернет отвечает целям оптимизации системы обратной связи широких слоев населения с органами власти и управления и в целом соответствует принципам достижения публичного блага.

Что касается направления, непосредственно связанного с противодействием бюрократическим проявлениям власти в виде бессодержательных ответов, то для решения данного вопроса был создан портал «За честные ответы».

Логика рабочего функционала портала в целом ориентирована на предоставление возможности пользователям оставлять свои запросы органам власти и управления и присылать имеющиеся ответы. В этих целях на главной странице предусмотрено большое поисковое поле с разными фильтрами (регион, структура, период).

Рубрикой «Отписка или нет?» предусмотрена отдельная классификация по запросам и ответам, каждый из которых сопровождается небольшим резюме о сути вопроса и о сторонах той или иной рассматриваемой письменной коммуникации. Логика названия рубрики прослеживается в элементе дуальной оценки размещенного ответа органов власти. Для зарегистрированных пользователей предусмотрена возможность оценить размещенный материал, ответив на вопрос, отписка это или нет.

Функционал рубрики «Образцы запросов» ориентирован, с одной стороны, на ознакомление с шаблоном запроса, выполненного со ссылками на действующее законодательство, с другой – на возможность скачать в удобном формате шаблон запроса.

Построение портала по принципу конструктора дает возможность не ограничивать количество опубликованных на главной странице комментариев, соответственно рубрика «Актуальный комментарий» в дальнейшем может быть расширена.

Рубрика «Справочные материалы» представляет собой список статей с текстовым описанием и таблицами. Данные материалы можно просматривать на сайте (предусмотрена возможность оценки пользователями материала, увеличения/уменьшения шрифта), а также распечатывать через виртуальный принтер или направлять ссылку на материал по указанному электронному адресу.

Вследствие этого и на основании мониторинга бюрократических отписок, экспертного опроса авторами исследования бюрократизм рассматривается как феномен с «российской спецификой», с наличием следующих ключевых компонентов. В административном ракурсе – с доминированием формальности бюрократических ответов над содержанием. В социальном измерении – в отрыве значительного количества государственных служащих, занятых в системе органов власти и управления от общего (публичного) блага. В политическом аспекте – в преобладании безответственности ветвей и уровней власти за результаты социального прогресса и производства согласия в обществе. В нравственном отношении – в коррекции правил и стандартов в сторону высокомерия к обращающимся, чванстве и деформации неписанных этических правил приличия.

Несмотря на естественную корпоративную солидарность государственных служащих в ветвях и уровнях власти в сохранении своих преимуществ и привилегий, политическое руководство страны, прогрессивные руководители российских регионов и главы МСУ вместе с гражданским обществом заинтересованы в преодолении негативных проявлений российской бюрократии. Ведь всякое развивающееся общество не может обойтись без высокой эффективности государственного управления, а усилия сети участников кластера как раз и направлены на решение проблемы совершенствования системы управления. И это осознание общего интереса может стать консенсусной социально-политической ценностью власти и общества, механизмом производства согласия сторон на предстоящие годы.