Сергей Последов, региональный эксперт: «Подмена стратегического государственного и муниципального управления бережливым администрированием. Это профанация регионального управления или нет?»

Главная методологическая ошибка

Одним из наиболее показательных примеров кризиса современной системы государственного и муниципального управления является попытка переноса концепции «бережливого управления» из сферы корпоративного управления и организации производственных процессов в сферу стратегического управления развитием региона.

Сам по себе инструментарий бережливого управления не является негативным явлением. Он успешно применяется:

• на промышленных предприятиях;
• в производственных компаниях;
• в логистике;
• в отдельных административных процессах;
• в учреждениях образования и здравоохранения.

Однако возникает принципиальный вопрос: «Может ли технология управления операционными процессами стать основой управления развитием региона?»

Ответ очевиден: Нет!!!

Более того, попытка сделать бережливое управление основой государственного и муниципального управления является не модернизацией системы управления, а ее упрощением до уровня административной технологии. Это не развитие государственного и муниципального управления. Это его подмена.

Разные уровни управления

Современная теория государственного управления выделяет несколько уровней управления.

Доктринальный уровень отвечает на вопросы:

• Кто мы?
• Куда движется государство?
• Какие ценности лежат в основе развития?
• Каким должно быть будущее экономики и общества?

На этом уровне формируются:

• национальная идеология;
• доктрины развития;
• образы будущего.

Стратегический уровень отвечает на вопросы:

• Каким должен стать регион через 20–30 лет?
• Какой должна быть экономика?
• Каким должен быть человеческий капитал?
• Какой должна быть пространственная структура территории?

Здесь формируются:

• стратегии развития;
• балансы развития;
• прогнозы;
• модели пространственного развития.

Программный уровень отвечает на вопросы:

• Какие проекты необходимо реализовать?
• Какие ресурсы необходимо привлечь?
• Какие показатели должны быть достигнуты?

На этом уровне находятся:

• государственные программы;
• национальные проекты;
• инвестиционные программы.

Операционный уровень отвечает на вопросы:

• Как организовать процесс?
• Как сократить потери?
• Как повысить производительность?
• Как снизить издержки?

Именно здесь находится бережливое управление.

Где находится Lean?

(Lean management - это подход к организации процессов, выросший из Toyota Production System, где основной акцент делается на непрерывном улучшении, сокращении потерь и фокусе на ценности для клиента. Суть подхода - убрать все действия, которые не создают ценность, но потребляют время, деньги или ресурсы.)

Lean никогда не создавался как инструмент стратегического развития государства. Исторически это технология повышения эффективности производственных процессов. Ее задача:

• устранение потерь;
• сокращение времени операций;
• повышение производительности;
• стандартизация процедур.

То есть Lean отвечает на вопрос:

Как делать что-либо эффективнее?

Но не отвечает на вопрос:

Что именно необходимо делать?

Именно поэтому Lean является инструментом исполнения решений, но не инструментом их формирования. Он способен ускорить движение. Но он не способен определить направление движения.

Армия как пример подмены уровней управления

Чтобы понять масштаб методологической и стратегической управленческой ошибки, достаточно обратиться к военной аналогии. Представим, что лейтенанта назначают командующим фронтом. Лейтенант может быть прекрасным офицером. Он может отлично обучать солдат:

• метко стрелять;
• быстро перезаряжать орудие;
• оборудовать окопы;
• строить блиндажи;
• соблюдать дисциплину;
• а главное, четко и быстро докладывать начальству.

Но сможет ли он разработать стратегию военной кампании?

Сможет ли он организовать взаимодействие армий, корпусов и дивизий?

Сможет ли он управлять крупномасштабной наступательной операцией?

Сможет ли он выиграть войну?

Очевидно, что нет.

Не потому, что он плохой офицер, а потому, что уровень его компетенций относится к совершенно другому уровню управления. Он умеет организовывать выполнение задач, но не определять стратегические цели войны. Он умеет повышать эффективность действий подразделения. но не управлять войсковой операцией.

Представляю как этот лейтенант проводит совещание с «генералами» и рассказывает им как правильно и быстро перезарядить артиллерийскую установку!) И как «генералы» на совещании сидят слушают дилетанта и думают: «За что мне на старости лет такое наказание, слушать этот идиотизм?».

Точно такая же ошибка возникает тогда, когда технологии операционного управления начинают выдавать за систему государственного управления развитием региона. Бережливое управление может научить чиновника быстрее оформлять документы. Может научить быстрее проводить совещания. Может научить быстрее согласовывать решения. Но оно не способно ответить на вопросы:

• каким должен стать регион через 30 лет;
• как остановить депопуляцию;
• как сохранить муниципальные территории;
• как обеспечить рост человеческого капитала;
• как сформировать новую экономическую модель развития.

Это задачи совершенно другого уровня квалификации и управленческого масштаба.

Поэтому попытка заменить стратегическое государственное и муниципальное управление бережливым управлением выглядит примерно так же, как попытка поручить командование фронтом специалисту по оборудованию окопов.

Дилетантизм как источник управленческой подмены

Особую опасность представляет ситуация, когда носители операционных технологий начинают позиционировать себя как экспертов по государственному управлению в целом.

Человек может прекрасно знать методы картирования процессов, стандартизации операций и сокращения административных потерь, но это не делает его специалистом по:

• стратегическому планированию;
• пространственному развитию;
• демографической политике;
• управлению человеческим капиталом;
• региональной экономике;
• государственному управлению развитием.

Когда такие специалисты начинают убеждать губернаторов, что основой развития региона должно стать бережливое управление, происходит введение руководителей в заблуждение. Губернатору предлагают инструмент вместо стратегии. Технологию вместо политики. Метод оптимизации вместо модели развития.

В результате внимание руководства переключается с вопросов будущего в развитии региона на вопросы совершенствования внутренних процедур аппарата управления.

Так возникает управленческая иллюзия: кажется, что система развивается, хотя на самом деле совершенствуются лишь отдельные административные механизмы.

Главная опасность

Когда бережливое управление поднимается на уровень региональной политики, возникает подмена смыслов.

Стратегические вопросы:

• каким должен стать регион;
• как сохранить население;
• как развивать муниципалитеты;
• как управлять человеческим капиталом;
• как обеспечить демографический рост;

заменяются вопросами:

• как быстрее согласовать документ;
• как быстрее провести совещание;
• как быстрее оказать услугу;
• как сократить время процедуры.

В результате происходит подмена управления развитием региона техническим администрированием. Государственное управление начинает измеряться не результатами развития экономики и территории, а скоростью прохождения документов внутри аппарата управления.

Но скорость движения бумаг не является показателем развития региона.

Так же как скорость отдачи приказов не является показателем победы в войне.

Иллюзия эффективности

Наиболее опасным следствием становится формирование ложного ощущения успеха. Можно:

• сократить сроки выдачи документов;
• оптимизировать процессы;
• внедрить цифровые сервисы;
• повысить скорость принятия решений.

Но при этом одновременно:

• терять население;
• закрывать школы;
• терять молодежь;
• сокращать человеческий капитал;
• усиливать территориальные диспропорции;
• не иметь стратегии развития региона.

Получается парадокс. Эффективность процессов растет - эффективность развития падает. Можно идеально организовать работу аппарата управления, но при этом проиграть борьбу за будущее региона.

В итоге эта «профанация» с подменой «государственного и муниципального управления» «бережливым управлением», уже стоит регионам миллиарды рублей бюджетных денег и создаёт ложное впечатление «эффективности» при отсутствии реального развития.

Почему это особенно опасно для Воронежской области

В Воронежской области создана одна из наиболее развитых систем бережливого управления в России. Однако одновременно отсутствуют:

• Доктрина развития региона;
• социальный баланс;
• кадровый баланс;
• инвестиционный баланс;
• баланс производительных сил;
• образы будущего муниципалитетов;
• система управления человеческим капиталом.

То есть совершенствуется механизм, но отсутствует понимание конечной цели движения. Более того, в условиях отсутствия доктринального и стратегического уровней управления возникает системный риск.

Если регион не имеет сформулированного образа будущего, не располагает системой стратегических балансов и не управляет развитием человеческого капитала, то повышение эффективности административных процедур начинает работать не на развитие, а на ускорение уже существующих деструктивных процессов.

В этом случае совершенствуются не механизмы развития территории, а механизмы реализации сложившейся модели управления. Если такая модель приводит к:

• сокращению населения;
• оттоку молодежи;
• деградации муниципальных территорий;
• концентрации ресурсов в ограниченном числе центров;
• ослаблению производственного потенциала;
• снижению качества человеческого капитала;

то повышение эффективности административной системы фактически означает повышение эффективности воспроизводства этих негативных тенденций.

Иными словами, при отсутствии доктринального и стратегического управления бережливые технологии способны сделать более быстрыми и более организованными процессы, которые объективно ведут к деградации территории.

Можно эффективно оформлять документы. Можно эффективно проводить совещания. Можно эффективно оказывать государственные услуги, но невозможно обеспечить развитие региона, если отсутствует ответ на вопрос, ради какого будущего функционирует вся система управления.

В такой ситуации совершенствуется механизм, но сам механизм начинает работать на ускоренное воспроизводство демографических, экономических и социальных проблем.

Бережливое управление не заменяет стратегическое планирование

Федеральный закон №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» устанавливает совершенно иную логику государственного управления. Основой развития должны являться:

• прогнозирование;
• стратегическое планирование;
• целеполагание;
• государственные программы;
• мониторинг достижения стратегических целей.

Бережливое управление может повышать эффективность исполнения этих решений.

Но не может подменять их содержание.

Не может заменить доктрину.

Не может заменить стратегию.

Не может заменить государственную политику.

Не может заменить управление развитием.

Попытка сделать это является методологической ошибкой и фактически представляет собой профанацию государственного и муниципального управления.

Новая модель управления развитием

В системе управления развитием бережливое управление должно занимать свое место.

Последовательность должна выглядеть следующим образом:

ð Доктрина развития

ð Образ будущего региона

ð Образы будущего муниципалитетов

ð Социальный баланс

ð Инфраструктурный баланс

ð Инвестиционный баланс

ð Стратегия развития

ð Кадровый баланс

ð Государственные программы

ð Проекты развития

ð Бережливое управление

ð Эффективная реализация проектов

То есть Lean management становится не философией развития региона. Он становится инструментом повышения эффективности реализации стратегии. Так же как штабной офицер обеспечивает выполнение операции, но не определяет цели войны.

Главный вывод

Главной проблемой является не внедрение бережливого управления. Главной проблемой является подмена стратегического государственного и муниципального управления технологиями операционного администрирования. Регион может быть максимально бережливым. Максимально цифровым. Максимально эффективным с точки зрения внутренних процессов. Но при этом не иметь ответа на главный вопрос:

«Каким должен стать регион через 20–30 лет и каким образом будет обеспечено его развитие?»

В этом случае эффективность начинает работать не на развитие, а на ускорение процессов деградации.

ð Без доктрины невозможно определить направление движения.

ð Без стратегии невозможно определить цели развития.

ð Без системы балансов невозможно управлять человеческим капиталом, экономикой и пространственным развитием.

Поэтому административная эффективность сама по себе не является показателем успешности государственного управления. Эффективно можно двигаться как к развитию, так и к упадку. \

Можно быстро идти вперед, но если направление выбрано неверно, скорость лишь ускоряет приближение к кризису. Разница определяется не качеством процедур, а наличием целей, смыслов и стратегии.

Поэтому следующим этапом нашей работы в данном проекте моделирования развития системы государственного и муниципального управления Воронежской области должна стать разработка Доктрины развития региона, которая восстановит естественную иерархию управления: Доктрина => Стратегия => Политика => Программы => Проекты => Бережливое управление.

Только в этом случае эффективность процессов будет работать на развитие территории, а не подменять его.

И только в этом случае государственное управление станет управлением будущим региона, муниципалитета, территории, человеческого капитала, качества жизни, а не системой ускоренного оформления документов.