Сергей Последов, региональный эксперт: «Государственная политика в сфере ЖКХ Воронежской области: как преодолеть многолетний кризис управления инженерным развитием территории?»

Региональный эксперт Сергей Последов, системно и основательно изучая ситуацию в отраслях и сферах Воронежской области, приходит и к обоснованному выводу, что в регионе на протяжении многих лет имеются серьезные проблемы и в сфере ЖКХ, которые требуют решения. И его анализ ситуации, как нам представляется, весьма интересен, как для практиков, так и для научного сообщества.

Введение

Жилищно-коммунальное хозяйство традиционно рассматривается как отрасль обеспечения населения коммунальными услугами.Однако в современной системе государственного управления ЖКХ является значительно более широким понятием.Инженерная инфраструктура является базой существования и развития:

• промышленности;
• сельского хозяйства;
• жилищного строительства;
• туризма;
• транспортно-логистических комплексов;
• социальной инфраструктуры;
• муниципальных образований.

По существу, инженерная инфраструктура является кровеносной системой экономики региона. Поэтому эффективность политики в сфере ЖКХ должна оцениваться не по количеству отремонтированных объектов и освоенных бюджетных средств, а по способности инженерной инфраструктуры обеспечивать долгосрочное развитие территории.

Проведенный анализ действующей системы управления показывает наличие глубокого системного кризиса, связанного с отрывом программ ЖКХ от стратегического планирования развития области, устареванием управленческой модели, критической разбалансировкой полномочий между региональным и муниципальным уровнями власти, а также нарастающими проблемами в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.

Особую тревогу вызывает ситуация в области сбора, переработки и утилизации ТКО. Экологические риски, связанные с накоплением отходов, ежегодно возрастают, а существующая система управления не обеспечивает ни эффективного решения проблемы, ни использования огромного экономического потенциала отрасли.

Не менее важной проблемой является чрезмерная централизация тарифного регулирования. Действующая система практически лишает муниципальные образования возможности использовать тарифную политику как инструмент повышения эффективности работы коммунального комплекса, внедрения инноваций и привлечения инвестиций.

ЖКХ вне системы стратегического планирования региона

Одной из ключевых проблем является фактическая изоляция программ развития ЖКХ от системы стратегического развития области.Сегодня государственная программа ЖКХ существует сама по себе.Отдельно существуют:

• стратегия социально-экономического развития области;
• промышленная политика;
• агропромышленная политика;
• строительная политика;
• транспортная политика;
• инвестиционная политика;
• программы развития муниципальных образований.

Между ними отсутствует единая логика.Программа ЖКХ не отвечает на вопросы:

• какие территории будут точками роста;
• где появятся новые промышленные зоны;
• где будут формироваться туристические кластеры;
• где планируется развитие агропромышленной переработки;
• какие территории будут испытывать рост населения;
• какие муниципалитеты будут нуждаться в опережающем развитии инженерной инфраструктуры;
• где будут размещаться современные комплексы переработки отходов;
• каким образом отрасль обращения с отходами будет интегрирована в экономику региона.

Фактически инженерная инфраструктура развивается отдельно от экономики. Между тем именно инженерная инфраструктура должна определять возможность реализации отраслевых стратегий. Именно инженерная инфраструктура, вернее возможности ее развития, дает муниципалитетам понимание в формировании инвестиционных проектов, мобилизации ресурсов и определении точек роста муниципальной экономики!!!

Отсутствие инженерного баланса региона

На сегодняшний день область не располагает полноценной системой инженерного планирования.Отсутствует единый региональный и соответствующие муниципальные:

Водохозяйственный баланс

Баланс водоотведения

Баланс теплоснабжения

Баланс газоснабжения

Баланс энергоснабжения

Баланс инженерных мощностей

Баланс коммунальной инфраструктуры

Баланс потребностей муниципальных образований

Баланс образования и переработки отходов

(Полный перечень региональных и муниципальных балансов предстоит определить в процессе модернизации региональной и муниципальной системы управления.)

В результате невозможно сегодня объективно определить:

• дефициты мощностей;
• перспективные точки роста;
• территории опережающего развития;
• объем необходимых инвестиций;
• очередность модернизации инфраструктуры;
• потребности в объектах переработки и утилизации отходов.

Фактически решения принимаются без системного видения картины состояния инженерного комплекса области.

Отсутствие электронного инженерного кадастра

В XXI веке управление инженерной инфраструктурой невозможно без цифровой модели региона.Однако сегодня отсутствует единый электронный кадастр:

• водопроводных сетей;
• канализационных сетей;
• тепловых сетей;
• энергетической инфраструктуры;
• газораспределительных сетей;
• объектов теплоснабжения;
• очистных сооружений;
• объектов обращения с отходами.

Регион фактически не имеет цифрового двойника собственной инженерной системы.Следовательно, отсутствует возможность:

• прогнозирования аварий;
• моделирования нагрузок;
• оценки инвестиционных проектов;
• сценарного планирования развития территорий;
• прогнозирования объемов образования отходов и эффективности их переработки.

Без цифрового кадастра невозможно современное управление инженерной инфраструктурой.

Отсутствие образа будущего муниципалитетов

Самой серьезной проблемой является отсутствие стратегий инженерного развития муниципальных образований.Сегодня практически ни один муниципалитет области не имеет полноценного ответа на вопросы:

• каким будет население территории через 20 лет;
• какие производства будут размещаться;
• какие мощности потребуются;
• какие инженерные сети необходимо строить;
• какие объекты подлежат модернизации;
• какие инвестиции необходимо привлечь;
• каким образом будет организована система обращения с отходами.

Отсутствие образа будущего муниципалитета автоматически делает невозможным формирование эффективной программы развития инженерной инфраструктуры.В результате программы ЖКХ приобретают абстрактный характер.Они финансируют и поддерживают существующее состояние, но не создают инфраструктуру будущего.

Архаичность действующей программы ЖКХ

Действующая программа была разработана более десяти лет назад.Несмотря на многочисленные корректировки, ее идеологическая основа осталась прежней.За прошедшее десятилетие произошли принципиальные изменения:

Технологии

• интеллектуальные системы управления;
• цифровые платформы;
• искусственный интеллект;
• предиктивная диагностика сетей.

Материалы

• композитные трубопроводы;
• новые теплоизоляционные материалы;
• современные инженерные решения.

Энергетика

• энергоэффективные системы;
• распределенная генерация;
• интеллектуальные сети;
• технологии получения энергии из отходов.

Финансы

• инфраструктурные облигации;
• концессионные механизмы нового поколения;
• энергосервисные контракты;
• инфраструктурные фонды.

Управление

• проектное управление;
• цифровые двойники;
• бережливое управление;
• управление жизненным циклом объектов.

Однако данные направления практически не нашли отражения в действующей системе управления ЖКХ Воронежской области.Программа остается документом поддержания функционирования существующего хозяйства, а не документом формирования инженерной инфраструктуры будущего.

Кризис системы обращения с твердыми коммунальными отходами

Ситуация в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами является одним из наиболее ярких примеров системного кризиса управления.

На протяжении многих лет в регионе сохраняются проблемы:

• недостаточного уровня сортировки отходов;
• нехватки современных перерабатывающих мощностей;
• высокой зависимости от полигонного захоронения;
• экологической нагрузки на территории муниципальных образований;
• низкой инвестиционной привлекательности отрасли.

При этом региональная власть не смогла в полной мере реализовать собственные программы по созданию современной системы сбора, переработки и утилизации отходов.В результате экологические проблемы продолжают накапливаться, а значительная часть потенциально ценных ресурсов безвозвратно теряется.

Между тем мировой опыт показывает, что отрасль обращения с отходами способна стать не только экологическим, но и экономическим драйвером развития.Современные технологии позволяют:

• извлекать вторичное сырье;
• производить строительные материалы;
• получать тепловую энергию;
• вырабатывать электроэнергию;
• создавать новые рабочие места;
• формировать дополнительные налоговые поступления.

При грамотной организации отрасль способна превратиться из постоянного источника расходов в высокоэффективный бизнес-комплекс, обеспечивающий дополнительные доходы регионального и муниципальных бюджетов.

Особое значение имеет возможность получения дополнительных объемов тепловой и электрической энергии по сниженным тарифам за счет внедрения современных технологий энергетической утилизации отходов.

Таким образом, проблема ТКО должна рассматриваться не как исключительно экологическая задача, а как важнейший элемент стратегии экономического и энергетического обеспечения развития муниципальной экономики и как следствие драйвера развития экономики региона.

Разбалансировка полномочий между регионом и муниципалитетами

Наиболее серьезной проблемой является существующая система распределения полномочий.

Сегодня сложилась парадоксальная ситуация.

Регион:

• концентрирует финансовые ресурсы;
• распределяет бюджетные средства;
• определяет направления финансирования;
• принимает решения о поддержке проектов;
• осуществляет тарифное регулирование коммунального комплекса.

При этом регион не несет прямой ответственности за ежедневное состояние инженерной инфраструктуры конкретного муниципалитета.

Одновременно муниципалитет:

• отвечает перед населением;
• отвечает за качество коммунальных услуг;
• отвечает за аварийность;
• отвечает за состояние сетей;
• отвечает за надежность инфраструктуры;
• сталкивается с последствиями экологических проблем, связанных с отходами.

Но при этом не обладает достаточными:

• финансовыми ресурсами;
• полномочиями по привлечению инвестиций;
• возможностями прямой работы с федеральными институтами развития;
• полномочиями по привлечению внебюджетного финансирования;
• полномочиями по самостоятельному тарифному регулированию.

Таким образом сформировалась система, при которой: «Тот, кто распределяет ресурсы, не отвечает за результат, а тот, кто отвечает за результат, не располагает ресурсами.» Подобная модель противоречит базовым принципам теории управления.

Особенно наглядно данное противоречие проявляется в сфере тарифного регулирования. Муниципалитеты несут ответственность за состояние коммунальной инфраструктуры, но не имеют возможности использовать тарифную политику как инструмент управления эффективностью отрасли.

Ограничение субъектности муниципалитетов

Муниципальные образования фактически исключены из полноценной инвестиционной деятельности.Сегодня муниципалитет не обладает достаточными полномочиями для:

• ведения прямых переговоров с федеральными институтами развития;
• привлечения инфраструктурных инвестиций;
• взаимодействия с крупными энергетическими корпорациями;
• взаимодействия с газораспределительными организациями;
• формирования самостоятельных инвестиционных программ развития инженерной инфраструктуры;
• реализации проектов переработки и энергетической утилизации отходов;
• самостоятельного формирования тарифной политики с учетом особенностей территории.

В результате муниципалитет становится просителем.Он не формирует развитие территории.Он ожидает распределения ресурсов сверху.Это разрушает мотивацию к развитию и снижает ответственность за результат.

Отсутствие полномочий в сфере тарифного регулирования лишает муниципальные образования одного из важнейших инструментов управления коммунальным комплексом. При существующей системе экономический эффект от сокращения потерь, повышения энергоэффективности, внедрения новых технологий и оптимизации расходов зачастую не создает достаточной мотивации для активных преобразований на местном уровне.

Необходимость перехода к новой модели управления

Для повышения эффективности управления необходим переход к новой модели.Муниципалитет должен стать главным субъектом управления инженерным развитием территории.На уровень муниципальных образований должны быть переданы:

• основные ресурсы развития;
• инфраструктурные бюджеты;
• полномочия по формированию инвестиционных программ;
• полномочия по взаимодействию с инвесторами;
• полномочия по привлечению федерального финансирования;
• полномочия по тарифному регулированию коммунального комплекса в рамках единых федеральных и региональных стандартов.

Передача тарифного регулирования на муниципальный уровень должна стать одним из ключевых элементов реформы системы управления ЖКХ.Именно тарифная политика является реальным инструментом мотивации муниципальных служб и коммунальных предприятий:

• к сокращению технологических потерь;
• к снижению неэффективных расходов;
• к повышению энергоэффективности;
• к модернизации инженерных сетей;
• к внедрению современных технологий управления;
• к использованию новых материалов и инженерных решений;
• к привлечению частных партнеров и инвесторов;
• к формированию долгосрочных инвестиционных программ развития.

Экономический эффект, полученный за счет повышения эффективности работы коммунального комплекса, должен направляться не на компенсацию системных потерь, а на реинвестирование в развитие инженерной инфраструктуры территории.Такая модель позволит создать прямую связь между качеством управления, финансовым результатом и уровнем развития муниципального образования.

Регион должен сосредоточиться на:

• стратегическом планировании;
• разработке стандартов качества;
• формировании инженерного баланса области;
• создании цифрового кадастра;
• контроле достижения результатов;
• софинансировании крупных инфраструктурных проектов;
• научно-технологическом сопровождении модернизации;
• формировании региональной стратегии обращения с отходами как отрасли экономики.

Особое внимание должно быть уделено созданию современной индустрии переработки отходов, основанной на принципах экономики замкнутого цикла.

Такая система позволит:

• существенно снизить экологическую нагрузку;
• сократить объемы захоронения отходов;
• привлечь частные инвестиции;
• создать новые рабочие места;
• увеличить доходы бюджетов всех уровней;
• обеспечить производство дополнительной тепловой и электрической энергии.

Заключение

Главная проблема региональной политики в сфере ЖКХ заключается не в недостатке финансирования и не в дефиците программных документов. Проблема заключается в кризисе архитектуры управления.

Программы ЖКХ существуют в отрыве от стратегий развития экономики, промышленности, сельского хозяйства и муниципальных образований.

Отсутствуют инженерные балансы, цифровой кадастр и образ будущего территорий.

Действующая программа сформирована в логике прошлого технологического уклада и не учитывает современные технологии, материалы, финансовые инструменты и модели управления.

Дополнительным фактором системного кризиса является неудовлетворительное состояние сферы обращения с твердыми коммунальными отходами, где экологические проблемы сочетаются с упущенными возможностями экономического развития.

Наиболее серьезным системным дефектом является разбалансировка полномочий между региональным и муниципальным уровнями власти, при которой ресурсы сосредоточены на одном уровне управления, а ответственность - на другом.

Особое значение имеет необходимость передачи полномочий по тарифному регулированию на муниципальный уровень. Без такого решения невозможно сформировать полноценную систему мотивации к сокращению потерь, повышению эффективности, внедрению инноваций и привлечению инвестиций в коммунальный комплекс.

Без устранения данной разбалансировки невозможно обеспечить ни эффективную модернизацию коммунальной инфраструктуры, ни устойчивое развитие муниципальных образований, ни повышение качества жизни населения Воронежской области.

Необходим переход от управления коммунальным хозяйством к управлению инженерным развитием территории как ключевому элементу стратегии развития региона.

Одновременно требуется переход от политики захоронения отходов к политике их глубокой переработки и энергетического использования, что позволит превратить одну из наиболее острых экологических проблем региона в источник экономического роста, бюджетных доходов и дополнительной энергетической устойчивости Воронежской области.