На днях эксперты Агентства политических и экономических коммуникаций (Д. Орлов) подвели итоги ежегодного рейтинга успеваемости по трем основным направлениям: политико-управленческий блок, социальный блок, финансово-экономический блок. Для кого-то результаты рейтинга стали подтверждением их успешных практик, для некоторых руководителей регионов – поводом задуматься. А вот самым слабым по показателям субъектам страны и вовсе стоит изменить существующие управленческие парадигмы.

Методология рейтинга

Исследование эффективности управления в российских регионах в 2019 году показало некоторое ухудшение среднего показателя. В 2019 г. тренд сменился на негативный, и средний балл эффективности снизился до 0,595 единиц. Этот результат хуже, чем за весь период наблюдений в 2016-2018 гг. (в 2018 г. средний балл достиг 0,619 единиц). С одной стороны, данная тенденция не имеет какого-либо катастрофического характера. С другой - она отражает некоторые проблемы, возникшие в системе регионального управления после президентских выборов 2018 г. В частности, у центра стало возникать множество претензий по поводу реализации региональными властями национальных проектов и майского указа президента, а также отдельных реформ в социальной сфере, экологии и по другим направлениям. В самом губернаторском корпусе, и это ярко показывает наше исследование, усилилось расслоение между успешными управленцами, решающими и традиционно закрепленные за регионами, и специально поставленные центром задачи, и руководителями, которые отстали от времени и не демонстрируют необходимых результатов.

Таким образом, губернаторский корпус по итогам 2019 г. не стал хуже, но начал демонстрировать менее однозначные результаты своей работы. Это демонстрирует поляризация полученных нами оценок. С одной стороны, как и в 2018 г., число самых успешных губернаторов, средний балл которых превышает 0,7 единиц, осталось на уровне девяти. При этом показатель региона-лидера, которым осталась Тюменская область, даже несколько вырос. С другой стороны, усилились проблемы в группе отстающих, вероятно, требующие и кадровых решений. Так, заметно увеличилось число аутсайдеров, получивших менее 0,5 единиц, - их стало 14 (в 2018 г. – всего два).

Примечательно, что снижение средних показателей эффективности затронуло все три исследуемых направления, тогда как в прошлом году оно отмечалось только в социальном блоке. При этом средние показатели социального блока остались более высокими (0,608 единиц), хотя и падение там было заметным (в 2018 г. – 0,638 единиц). Напротив, самым проблемным по-прежнему является финансово-экономический блок, в котором средний балл снизился с 0,589 до 0,576 единиц. С политико-управленческим блоком ситуация выглядит неплохой, но неоднозначной. В 2018 г., на фоне президентских выборов, был достигнут пик этого показателя (0,632 единиц), а теперь произошло снижение до 0,603 единиц, вызванное нарастанием управленческих проблем в некоторых субъектах Федерации.

Рейтинг делится на три блока, по каждому из которых проводится своя оценка: политико-управленческий, социальный и финансово-экономический. Каждый из этих блоков делится на несколько направлений, каждое из которых также оценивается отдельно. Итоговый (интегральный) рейтинг представляет собой обобщение рейтингов по политико-управленческому, социальному и финансово-экономическому блокам (среднее арифметическое трех соответствующих показателей).

В рейтинге оценивается деятельность региональной исполнительной власти и ныне действующих высших должностных лиц субъектов РФ. В этой связи используются данные, которые имеют отношение к действующему руководителю региона, и по этой причине рейтинг показывает эффективность его работы, а также работы возглавляемого им органа исполнительной власти субъекта РФ[1].

По каждому из трех блоков, составляющих итоговую оценку, рассчитывается собственный рейтинг. Он получается путём усреднения оценок регионов по нескольким направлениям блока. Итоговые оценки по каждому направлению, как правило, представляют собой среднее арифметическое: а) усредненной совокупности нормированных статистических и рейтинговых показателей и б) средней экспертной оценки. В случае проведения математического анализа эффективности расходования бюджетных средств по определенному направлению, итоговая оценка по этому направлению представляет собой среднее арифметическое не двух, а трех оценок – средней оценки по статистическим и рейтинговым показателям, средней экспертной оценки и показателя эффективности расходования бюджетных средств (по методу DEA).

Используемый набор показателей почти идентичен тому, который использовался в рейтинге прошлого года. Немногочисленные исключения вызваны изменениями в российской статистике, а также актуальной доступностью статистики только за определенные промежутки времени.

Показатели политико-управленческого блока

Рейтинг по политико-управленческому блоку складывается из четырех направлений:

· общественная поддержка главы субъекта Федерации;

· эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов;

· эффективность отношений с федеральным центром: а) продвижение региональных интересов и поддержка региональных инициатив в федеральном центре; б) реализация требований федерального центра в регионе;

· эффективность работы бюрократического аппарата.

На наш взгляд, перечисленные выше направления исчерпывают наиболее важные аспекты политико-управленческой деятельности. Первые три направления призваны описать успешность губернатора в выстраивании отношений с ключевыми акторами политической среды: населением, региональными элитами и федеральным центром. Последнее направление даёт возможность оценить, насколько эффективно выстроена внутренняя деятельность региональной власти.

Для расчета оценки региона по направлению «Общественная поддержка главы субъекта Федерации» используются электоральная статистика и экспертные оценки. В качестве основы для формирования оценки по этому направлению используются следующие электоральные данные:

· результат главы на прямых выборах в сентябре 2019 г.; для регионов, где прямые выборы проходили в сентябре 2018 года, данные тоже считаются нами актуальными и используются (в случае прохождения выборов в два тура использовались результаты первого тура). В случаях более ранних последних выборов такого типа данный индикатор не применялся;

· результат «Единой России» в регионе на выборах регионального законодательного собрания в сентябре 2019 г., а в отсутствие данных выборов в 2019 г. – на выборах в сентябре 2018 г. (в случаях более ранних последних выборов такого типа данный критерий также не использовался, равно как и в случаях, если глава не является членом или сторонником «Единой России», либо пришел к власти уже после данных выборов).

Ранжирование губернаторов по направлению «Эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов» осуществляется на основании экспертного опроса. Использование каких-либо объективных данных для оценивания этого показателя невозможно по причине их отсутствия.

Для составления рейтинга по направлению «Эффективность отношений с федеральным центром» в качестве статистических данных использовались объемы безвозмездных поступлений в консолидированные региональные бюджеты из федерального бюджета, которые потенциально чувствительны к политическим решениям и лоббизму. Потенциально чувствительными к политическим решениям мы посчитали дотации - за вычетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - и субсидии[2]. В рейтинге мы использовали два связанных с этим показателя:

· доля «политически чувствительных» безвозмездных поступлений среди всех трансфертов в доходах консолидированного бюджета субъекта Федерации за январь-октябрь 2019 г.;

· динамика объема этих поступлений (отношение объема за январь-октябрь 2019 г. к объему за январь-октябрь 2018 г., с поправкой на инфляцию).

Показатели социального блока

Данный тематический блок состоит из четырех основных направлений социальной (социально значимой) сферы, ответственность за которые так или иначе лежит на региональной власти:

· здравоохранение;

· образование;

· межнациональные и межконфессиональные отношения;

· развитие социально значимой транспортной инфраструктуры и ЖКХ.

Формирование оценки деятельности губернатора по направлению «Здравоохранение»проводится с использованием статистических данных, результатов математического анализа эффективности по модели «затраты – результат», экспертных оценок.

В качестве статистических показателей были использованы следующие:

· Обеспеченность региона врачами на 10 тыс. жителей (последние доступные данные за 2018 г.).

· Обеспеченность региона больничными койками на 1 тыс. чел. (последние доступные данные за 2018 г.).

· Младенческая смертность за январь-сентябрь 2019 г.

· Ожидаемая продолжительность жизни при рождении (последние доступные данные за 2018 г.).

· Отношение заработной платы врачей к средней по региону (по данным за январь-сентябрь 2019 г.).

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на здравоохранение на душу населения за январь-октябрь 2019 г.[4]

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на здравоохранение на душу населения за январь-октябрь 2019 г. в сравнении с январем-октябрем 2018 г., с поправкой на инфляцию.

Для математического анализа в качестве выходного показателя, демонстрирующего состояние сферы здравоохранения в регионе, использовалась средняя оценка по пяти первым указанным выше показателям (т.е. без показателей бюджетных расходов). В качестве входного показателя использовались расходы консолидированного бюджета субъекта на здравоохранение в расчете на душу населения за январь-октябрь 2019 г. (с поправкой на индекс бюджетных расходов).

Оценка по направлению «Образование» рассчитывается аналогичным образом на основе средней оценки по статистическим показателям, результата математического анализа и средней экспертной оценки. В качестве статистических показателей использованы следующие:

· Численность учителей на 1 тыс. учащихся (последние доступные данные за 2018 год).

· Отношение заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования к средней по региону (по данным за январь-сентябрь 2019 г.).

Показатели финансово-экономического блока

Итоговая оценка по финансово-экономическому блоку получается из среднего арифметического оценок, полученных по следующим направлениям:

• эффективность экономического управления;
• улучшение инвестиционного климата;
• эффективность бюджетной политики.

Такие общеэкономические показатели, как динамика промышленного и сельскохозяйственного производства образуют статистические данные для оценки по направлению «Эффективность экономического управления». Нами были использованы следующие доступные статистические данные:

· Индекс промышленного производства в январе-сентябре 2019 г.

· Индекс производства продукции сельского хозяйства в январе-июне 2019 г.

Однако вклад губернатора в экономическое развитие региона ограничен внешними факторами, такими как тип экономики, ресурсообеспеченность, стартовое состояние производственно-материальной базы и др. Понимая это, мы в данном случае придаем больший вес экспертным оценкам в сравнении с усредненными статистическими показателями (в отношении два к одному).

Улучшение инвестиционного климата больше зависит от деятельности главы региона. При анализе данного направления, наряду с экспертными оценками, используются следующие статистические данные:

· Объём инвестиций в основной капитал за исключением бюджетных средств на душу населения (за январь-сентябрь 2019 г.).

· Индекс физического объема инвестиций в основной капитал за январь-сентябрь 2019 г. в сопоставимых ценах к январю-сентябрю 2018 г.

· Объем инвестиций в основной капитал из консолидированного бюджета региона на душу населения за январь-сентябрь 2019 г.[5]

· Динамика объема инвестиций в основной капитал из консолидированного бюджета региона на душу населения за январь-сентябрь 2019 г. в сравнении с январем-сентябрем 2018 г., с учетом инфляции.

Кроме того, учитываются данные рейтингового агентства «Эксперт» - управленческий риск, как составляющая инвестиционного риска, непосредственно связанная с работой региональной власти (данные за 2019 г.).

Эффективность бюджетной политики рассчитывается на основе экспертных оценок и трех показателей:

· Уровень долговой нагрузки на региональный бюджет (на 1 ноября 2019 г.)

Регионы ЦФО: лидеры и отстающие

По результатам проведенного исследования наиболее развитым регионом оказалась Калужская область (губернатор Анатолий Артамонов). Данный субъект занял второе место в общероссийском списке. Экспертами отмечалось, что, хотя регион и сдал несколько свои позиции в прошлом году (2018-м), в 2019 он наверстал упущенное и смог вернуть себе лидерские позиции. Белгородская область (губернатор Евгений Савченко) заняла третье место, что свидетельствует о сохранении ее лидерских позиций. В десятку наиболее успешных регионов ЦФО вошла и Тульская область (губернатор Алексей Дюмин).

Традиционно отстающими региона, исходя из результатов рейтинга, стали Костромская область (52-53 место, губернатор Сергей Ситников), Ивановская область (54 место, губернатор Станислав Воскресенский), Смоленская область (55 место, губернатор Алексей Островский), Владимирская область (65 место, губернатор Владимир Сипягин). Кроме того, в числе наиболее слабых регионов вошли Рязанская область (62 место, губернатор Николай Любимов) и Орловская область (58 место, губернатор Андрей Клычков). Однако по сравнению с прошлым годом. Данные два субъекта страны улучшили свои результаты на 3 пункта.

Остальные субъекты ЦФО расположились с 14 по 52 место соответственно.

Регионы ЦФО: политико-управленческий блок

Наиболее сильные позиции по данному критерию у Тульской области (3 место в рейтинге). Экспертами отмечается грамотная кадровая политика губернатора Дюмина, устойчивость политической ситуации в регионе, отсутствие серьезных политических противостояний в субъекте страны. Кроме того, в десятку наиболее устойчивых регионов в стране вошли Белгородская область (4 место), Калужская область (6 место), Воронежская область (8 место). Учитывая, что в настоящее время в регионе, руководит котором Александр Гусев, происходят серьезные изменения в управленческом звене, занятое регионом место говорит о достаточно грамотной выбранной кадровой политике. Естественно, в Белгородской и Калужской областях за 2019 год не было зафиксировано серьезных внутриэлитных конфликтов и иных политических противостояний. 10 место заняла Московская область, руководит которой Андрей Воробьев. В 2020 году в данном субъекте, также, как и в Тульской области, пройдут выборы губернаторов.

Группу середняков открывает Курская область (губернатор Роман Старовойт), занявшая 12 место. Некая дестабилизация политической ситуации, вызванная недовольством жителей открытием новых свинокомплексов, не повлияла на общую устойчивость региона. На 15 месте оказалась Ярославская область (губернатор Дмитрий Миронов). Здесь также не отмечено серьезных кадровых просчетов и ошибок со стороны руководства, а общая политическая ситуация остается стабильной. 16 место занимает Липецкая область (губернатор Игорь Артамонов): вопреки серии скандалов, случившихся в областном центре после прихода нового мэра (Евгения Уваркина), экологическим протестам, связанным с открытием новых производств, региону в целом удается сохранять свои позиции, входя в число регионов со среднеустойчивой политической ситуацией. Однако уже сейчас Игорю Артамонову следует задуматься о проведении некоторых трансформаций в управленческой среде для стабилизации ситуации. 26-27 место по политико-управленческой устойчивости занимает Тверская область (губернатор Игорь Руденя).

И, наконец, в группу нестабильных регионов вошли Брянская область (59 место, губернатор Александр Богомаз), Ивановская область (60 место), Владимирская область (82 место). Продолжающееся ослабление региона Владимира Сипягина связано с серией протестов экологической направленности, направленных против строительства мусоросжигательных заводов, а также обострившимися внутриэлитными конфликтами.

Регионы ЦФО: социальный блок

Что касается данного показателя, то в целом регионы ЦФО занимают весьма скромные позиции. Наиболее успешной в решении социальных проблем оказалась Белгородская область (5 место). Здесь уже несколько лет реализуется концепция построения солидарного общества, наиболее низок процент приезжих из стран Средней Азии и других регионов с иной культурно-цивилизационной парадигмой, постепенно решаются вопросы повышения уровня жизни, здравоохранения и образования (как на дошкольном уровне, так и в рамках системы высшего образования). 14-16 место делят Костромская и Тамбовская области (губернатор Александр Никитин). И в целом, для обоих субъектов страны это достойный результат: регион Сергея Ситникова, числящийся в группе самых слабых субъектов страны, благодаря результатам социального блока, смог не опуститься на 70 место в общем списке. Что касается Тамбовской области, то экспертами фиксируется качественный постепенный рост во всех направлениях, в том числе и в социальной сфере.

Остальные субъекты ЦФО можно причислить к слабым. Нерешенные противоречия в сфере здравоохранения, многочисленные скандалы в этноконфессиональной сфере, неконтролируемая миграция – все это будни Воронежской области, занимающей по социальному блоку 55-56 место, демонстрируя резкое падение в сравнении с 2018 годом.

Регионы ЦФО: финансово-экономический блок

Калужская область занимает заслуженное первое место среди всех регионов страны по данному блоку. Рост числа производств, увеличение числа рабочих мест, стабильные инвестиции в реальный сектор экономики приносят свои видимые и осязаемые плоды. Активная работа институтов развития, выверенная промышленная политика позволили региону Анатолия Артамонова стать полноправным лидером, обогнав и Белгородскую, и Липецкую области, и республику Татарстан. Пятое место занимает Тульская область, где также отмечается рост промышленного производства, привлечение инвесторов на площадки ОЭЗ «Узловая». Если позитивные тенденции сохранятся, регион Алексея Дюмина сможет конкурировать в текущем году и с калужской областью за лидерские позиции в рейтинге.